物权法学习与思考之二:对不动产统一登记制度的思考

[摘要:目前要求不动产统一发证的呼声很高,认为房地产应当发一本证，只要把土地、房产两个管理部门合一，或者成立一个专门发证部门，就万事大吉了。但是以办证的方便换办其他诸多事情的不方便，究竟是利大还是弊大，特别是对广大的单位、个人来说，是否有真正的方便。]

《中华人民共和国物权法》第十条第二款规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。笔者在此就不动产统一登记若干问题，谈些个人观点。
一、不动产登记现状
什么是不动产，《物权法》本身并没有作出规定。一般来说，“不动产是指土地以及房屋、林木等土地附着物”[1]。根据现行有关法律规定，不动产登记的范围、机构和法律体系，大致如下：
（一）不动产登记范围
1、国有土地使用权登记；
2、农民集体所有土地所有权、使用权登记；
3、无地上定着物的土地使用权抵押登记；
4、房屋所有权登记；
5、房屋所有权抵押登记；
6、土地承包经营权登记；
7、国家所有和集体所有的林地所有权登记；
8、个人使用的林地使用权登记；
9、林木所有权抵押登记；
10、采矿权登记。
（二）不动产登记机构
1、第1-3项，由土地行政主管部门负责登记；
2、第4-5项，由房产行政主管部门负责登记；
3、第6项，由农业行政主管部门负责登记；
4、第8-9项，由林业行政主管部门负责登记；
5、第10项，由地矿行政主管部门负责登记。
（三）不动产登记法律体系
1、以《土地管理法》为龙头的土地登记法律体系。
2、以《房地产管理法》为龙头的房屋登记法律体系。
3、以《土地承包法》为龙头的土地承包经营权登记法律体系。
4、以《森林法》为龙头的林地登记法律体系。
5、以《矿产资源管理法》为龙头的采矿权登记法律体系。
6、以《担保法》为龙头的不动产抵押登记法律体系。
在法律框架下，国家部委和地方政府制订了一系列的登记配套规章，仅以土地登记为例，部颁规章有《土地登记规则》（1995年12月28日国家土地管理局发布）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局发布）、《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》（1995年9月10日国家土地管理局发布），政府规章则有省、自治区、直辖市人民政府和省会城市、较大的市人民政府颁布的《XX省土地登记办法》、《XX市土地登记办法》。此外，各级政府及土地行政主管部门出台的土地登记规范性文件，难以胜数。
二、不动产统一登记的思考
不动产统一登记制度应解决的主要问题，一是登记范围，二是登记机构，三是登记办法。
（一）登记范围
土地和房屋属于不动产，但土地上的附着物或者说定着物，除了房屋外，种类繁多，哪些属于不动产登记范畴，哪些不属于不动产登记范畴，其法定名称和权证名称如何定，值得商榷。如：森林（林木），是发林木所有权证，还是发林地使用权证;承包荒山等，是发承包证还是发林木所有权证或者林地使用权证；草场，是发草地使用权证，还是发草场使用权证；滩涂，发滩涂使用权证还是发滩涂承包证或者滩涂养殖证；海域使用权是否属于不动产登记范畴等等。由于国家尚没有对不动产登记范围作出统一规定，各地理解不一，名称不一，是否登记也不统一，因此，由国家法律、行政法规来对不动产登记范围和具体名称作出统一规定，“定纷止争”，很有必要。
（二）登记机构
物权法起草工作始于1993年，至2007年3月16日全国人大十届五次会议通过，立法时间长达13年之久，在新中国立法史上是“空前绝后”，其立法难度之大，争议之广，可想而知，公布后反响之大，也是始料未及。《物权法》把不动产统一登记机构的设置难题交给了行政法律法规解决，但《物权法》起草中13年都没有解决的事情,要在之后短时间内解决,并非易事。统一登记机构的设置，大致有三种模式。
1、机构合并模式。即将涉及不动产登记的部门合并为一个部门，统一办理不动产登记。目前，全国的土地行政主管部门与地矿行政主管部门已合并为国土资源行政主管部门。由于要求土地与房屋统一登记的呼声很高，一些地方已经将土地、房产两个部门合并为一个部门。这种模式有两个问题值得探讨。
（1）几证统一问题。房地产登记不是仅取得土地证和房产证即可，还有一个契证，如果不动产统一登记的目的是让老百姓在一个部门办证，应当是“三证”统一而不是“两证”统一。同时，土地承包证、林权证等如果不纳入不动产统一登记，不动产统一登记制度又似乎是缺了一大块，与《物权法》的规定不符。
（2）机构上下衔接问题。我国改革开放以来，许多地方实行了行政机构改革，试验了多种改革方法，收效甚微，“改来改去改回过去”，其原因，一是受现行法律法规的制约。行政改革超前于法律，使一些部门的行政执法职能与法律规定不符。二是受国家部委设置的制约。地方行政改革超前于国家部委行政改革，一个地方部门要对口几个国家部委，在国家部委之间对一些工作有不同政策意见时，地方部门左右为难。
2、机构单设模式。即设置独立的不动产登记机构，统一办理不动产登记。国内已有地方单设了房地产权统一登记机构。这种模式也有两个问题值得探讨。
（1）不动产登记依赖于相关部门的工作。
设置一个不动产统一登记机构很简单，不过是编制部门发一个文件，出一个“三定方案”而已。但要把一本证书发出去，就不是发一个文件这么容易了，有许多前置工作要做。
以土地登记为例，前置工作主要有：要进行宗地测绘和数据入库比对接边，要进行宗地调查并核对登记要素，要进行界址确认并取得四邻签章认可后，方可进行土地设定登记。房地产建设项目竣工后，要对建设用地情况进行复核验收，要核对审批面积和实际建设面积，要对违法行为进行调查和处理，要补签土地出让合同补收土地出让金，要按照房屋单元进行宗地面积分摊等等，这些工作均需要土地行政主管部门办理，涉及多个处室配合完成。如果设置独立的不动产登记机构，该机构不可能承担前述工作，其结果，一是造成资料重复印制，行政资源及大浪费，二是土地登记申请人本来在土地行政主管部门一家可以办理的事情，反而要多跑一个部门。
（2）相关部门的工作又依赖于登记资料。
仍以土地管理工作为例。土地登记为土地管理日常工作提供基础和保障，如用地报批、征地拆迁、具体项目用地审批、土地出让,建设项目竣工后的复核验收、增加建筑面积与改变用途补缴出让金,土地使用权转让、出租、抵押等等，都需要以土地登记资料作为依据;用地的批后监管，如对违法用地、违法交易、闲置土地的认定处理等，也都离不开土地登记资料。若由统一登记机构负责土地登记工作，土地行政主管部门将无法掌握第一手登记资料，导致上述工作无法顺利开展，影响工作效率和工作质量。
3、集中办理模式。即相关部门在一个固定场所，一次受理申请，各司其职办理，集中统一出证。这种模式的特点是无需改变政府部门的工作职能，又达到统一办证的目的。近几年，各地为方便办事，先后设置了一些集中办理中心，受到了人民群众的好评。这种模式需要解决以下两个问题。
（1）大集中还是小集中问题。如果采用集中办理模式，应该是大集中，全部不动产登记都应集中办理，任何部门不得以任何理由阻挠集中办理。
（2）具体办证机构的职权问题。根据法律法规的规定，土地证由市、县人民政府颁发，房产证等由市、县相应主管部门颁发，但各部门的办证具体工作往往由事业单位负责。因此，办证机构需要政府和部门委托行政职能，或者由法律法规向办证机构授权。
江苏省人大常委会


江苏省道路运输市场管理条例


(２００１年８月２４日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过)

第一章总则

第一条为了培育和规范道路运输市场，促进道路运输业发展，保障道路运输安全，维护道路运输经营者和有关当事人的合法权益，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条在本省行政区域内从事道路旅乘　客运输、货物运输和运输辅助业(以下简称道路运输)经营活动的，应当遵守本条例。

第三条县级以上地方人民政府交通部门负责本行政区域内道路运输市场的监督管理工作。
城市公共客运的监督管理工作，省级由省人民政府建设部门负责，设区的市和县市　由同级人民政府确定的交通或者建设市政，下同　部门负责。
城市出租汽车的监督管理由设区的市人民政府确定的交通或者建设部门负责。
公安、工商等部门应当依照各自的法定职责，做好道路运输市场的有关监督管理工作。

第四条交通、建设部门应当会同计划、经贸等部门，根据国民经济和社会发展的需要，编制本行政区域内道路运输业发展规划，拟定产业政策，报经同级人民政府批准后组织实施。

第五条实施道路运输市场监督管理，应当遵循统一开放、规范有序、公开公正的原则，保护正当竞争，制止非法经营。

第六条道路运输经营者应当依法经营、优质服务，保障旅客和货物运输安全。
道路运输经营者应当服从县级以上人民政府下达的抢险、救灾、战备等紧急运输的统一调度。

第二章一般规定

第七条从事道路运输经营活动的，应当具备国家规定的与其经营种类和范围相适应的安全、设备、设施、资金和专业人员等准入条件。具体条件由交通、建设部门分别向社会公示。

第八条从事道路运输经营活动的，应当依法向交通或者建设部门提出申请，受理部门应当按照其管理权限在受理申请后三十日内作出决定，审核同意的，核发道路运输经营许可证件；审核不同意的，应当书面告知理由。
在经省人民政府批准实行城市公共客运经营权有偿使用的城市从事城市公共客运经营活动的，应当同交通或者建设部门签订城市公共客运经营权有偿使用许可协议。
非本省注册的道路运输经营者在本省设立客、货运输业务机构的，应当经经营地交通或者建设部门核准。

第九条用于道路运输经营活动的车辆，应当按照国家有关规定申领道路运输证件，一车一证，随车携带。
春节等法定节日和重大活动期间临时从事道路客运的，应当经交通或者建设部门核准，营运期限不超过六十日。

第十条客货运输经营者应当接受交通或者建设部门对其经营条件的年度审验。
经批准从事道路运输经营活动，无正当理由超过六个月未经营的，或者经年度审验不合格并在规定期限内仍不符合经营条件的，交通或者建设部门应当注销其道路运输经营许可证件和道路运输证件，并书面告知工商行政管理机关。
道路运输经营者歇业、停业、合并、分立或者变更名称、地址、经营范围等，应当按照规定办理有关手续。

第十一条道路运输经营者应当建立和落实运输安全责任制，定期进行安全检查，保障运输安全。
道路客运和特种货物运输的从业人员，应当具备相关专业技术或者岗位技能，并按照国家规定持有相应证书。
用于道路运输经营活动的车辆和机具、设备，应当符合国家有关规定和技术规范的要求，保持技术状况完好。

第十二条客货运输经营者不得利用检验不合格的车辆、报废车辆、拼装车辆、非法改装车辆等不具备安全运行条件的车辆，从事道路运输经营活动。
运输危险货物应当按照国家规定到公安部门办理危险货物准运证。

第十三条客货运输经营者应当在其车辆核定的载客载货限额内运送旅客或者运输货物。配载经营者应当在车辆核定的载客载货限额内进行配载。禁止超载运输、超限配载。
禁止拖拉机、货运车辆等非客运车辆从事客运。

第十四条建设、交通部门应当会同公安等部门、单位在机场、车站、码头、客流集散地等公共场所，规划、设置城市公共客运交通的专用候车场、站、点，为乘客提供便利，并不得向停车候客的出租汽车驾驶员收费。

第十五条客运经营者及其驾乘人员遇有在车辆上诈骗、敲诈勒索、盗窃、抢劫等违法犯罪行为时，应当及时报警，设法制止。

第三章客货运输

第十六条客运车辆应当按照批准的线路、站点或者经营区域运行和停靠。
客运班车线路经营权通过公开择优的方式无偿取得，经营期限不少于三年，不超过五年。客运班车线路经营权不得转让或者变相转让。
客运车辆应当按照规定设置线路牌，明码标价，公布监督电话及受理投诉部门，并定期清洗、消毒，保证车辆清洁卫生。
用于高速公路客运的车辆，应当逐步装置符合先进技术要求的监控设施。

第十七条客运班车应当按照车票标明的车次、时间、地点运送旅客，并提供与其价格相应的设施和服务。
公共汽车应当按照规定提供报站提示服务，实行无人售票的应当在起始站提供零钱兑换服务；出租汽车应当按照规定使用计价器，并选择合理的线路运送旅客，不得拒载或者故意绕道。

第十八条客运班车在城区内和高速公路上不得站外上下客；在普通公路上途中上下客，不得妨碍其他车辆的正常通行，并保证旅客和行人的安全。包车、旅游客车等不得途中揽客。客运经营者及其驾乘人员在途中不得强制旅客消费。
除确因车辆故障无法安全行驶外，客运经营者不得在途中更换车辆或者将旅客移交他人运送。车辆无法继续行驶或者因客运经营者及其驾乘人员的过错造成旅客漏乘、误乘的，客运经营者及其驾乘人员应当及时安排旅客换乘其他车辆，将旅客送达目的地，不得加收任何费用；不能将旅客送达目的地的，应当双倍返还票款。
快速客运班车实行起讫站点之间直达限时运输。

第十九条货物运输由承、托运双方签订运输合同。任何单位和个人不得封锁、垄断货源，欺行霸市。
货运经营者应当根据其营运车辆的车型和技术条件，承运适合装载的货物，不得混合装载性质相抵触、运输条件要求不同的货物。

第二十条零担货运班车应当按照公布的班期，定线、定点运行。

第二十一条货运经营者在运输货物时，应当采取防扬散、防流失、防渗漏等防止污染环境的措施。
危险货物、大型货物、限运货物以及凭证运输和超重、超高等超限运输的货物，应当按照国家和省有关规定运输。
运输危险货物的设备转作他用时，必须经过消除污染的处理后，方可使用。

第二十二条在运输过程中，旅客发生伤亡的，客运经营者应当依法承担损害赔偿责任。
在货运经营者的责任期间，货物发生灭失或者损坏的，货运经营者应当依法承担赔偿责任。

第四章运输辅助业

第二十三条搬运装卸经营者应当按照国家有关安全操作规程、车辆标记吨位和货物包装上标明的要求进行作业，应当尊重货主自愿选择，不得垄断货源、强行搬运装卸或者野蛮作业。
从事危险货物或者大型货物搬运装卸作业的，应当具有相应的搬运装卸工具和防护设备。

第二十四条车辆维修经营者应当按照核定的类别维修车辆，严格执行车辆维修技术标准和规范，并按照国家规定实行质量保证期制度。
车辆维修经营者不得使用和销售无合格证或者假冒伪劣的配件产品；不得承修报废车辆和无公安交通管理部门证明的交通事故车辆；不得利用配件拼装车辆。

第二十五条车辆检测经营者应当按照国家规定的标准进行检测，并提供真实、准确的检测报告。

第二十六条客货运输站场　的设置，应当符合道路运输业发展规划、城镇建设规划和保障交通安全畅通的要求，方便旅乘　客、货物集散，方便车辆出入。未经批准不得改变客货运输站场　的用途。
客货运输站场　应当加强管理，在购票、候车、托运行李或者货物等方面为旅客或者托运人提供文明卫生的场所和优质安全的服务。
客运站应当按照公平、合理、有序的原则安排车辆班次、时间和提供相应服务，不得歧视对待或者阻碍其正常运营；不得接纳未经批准进站营运的车辆。
禁止在始发站以外对客运车辆查验、签发路单。

第二十七条运输代理、配载经营者应当向客货运输经营者和有关当事人提供及时、准确的运输信息；不得将所受理的运输业务交给没有合法资格的客货运输经营者承运；不得承接应当办理而未办理准运手续的货物运输代理业务。

第二十八条从事机动车驾驶员培训的经营者，应当按照国家规定的培训技术标准进行培训，确保培训质量。

第五章监督检查

第二十九条交通、建设部门和其他有关部门应当依法对道路运输市场实施监督管理，查处违法行为，维护道路运输经营者和有关当事人的合法权益。除法律、法规、国务院及其财政、价格主管部门和省人民政府规定的外，任何部门和单位不得向道路运输经营者收取任何费用。
道路运输监督检查人员在依法实施监督检查时，被检查单位和人员应当予以配合。
交通、建设部门和其他有关部门应当建立违法经营投诉举报受理制
度，对投诉举报应当在三十日内调查处理完毕，并将结果告知投诉举报人。

第三十条交通部门依法进行检查时，发现无道路运输证从事道路运输经营活动，或者超出道路运输证标明的经营范围运输危险货物的，可以中止其运行，并责令其在规定期限内到指定地点接受处理。
中止客货运输经营者车辆运行的，应当报经县级以上交通部门负责人批准，出具由省交通部门统一印制的中止车辆运行凭证，并在七日内作出处理决定。当场中止车辆运行的，应当在二十四小时内补办手续。客货运输经营者接受处理的，应当当日放行车辆。
交通部门对中止运行的车辆应当妥善保管，不得使用。除因不可抗力外，造成车辆及随车物品遗失、损坏的，应当予以赔偿。客货运输经营者在规定期限内不到交通部门接受处理的，逾期发生的费用和车辆的自然损失，由其自行承担。

第三十一条交通、建设部门和其他有关部门应当公正执法，公开办事制度，公示其执法主体、依据、程序、结果等，加强对所属道路运输市场监督检查人员的管理和教育，对监督检查人员的违法行为应当及时纠正，依法处理。
道路运输监督检查人员应当恪尽职守，秉公执法，廉洁奉公。在执行公务时，应当佩戴统一标志，出示行政执法证件，使用设置统一标志的专用车辆。监督检查人员执法时不得少于两人。

第六章法律责任

第三十二条违反本条例第八条规定，无道路运输经营许可证件从事客货运输经营活动的，没收违法所得，并处以五千元以上二万元以下的罚款。
违反本条例第九条第一款规定，有道路运输经营许可证件但无道路运输证件从事道路运输经营活动的，责令改正，对汽车每辆处以五百元以上二千元以下的罚款，其他机动车每辆处以一百元以上五百元以下的罚款。

第三十三条违反本条例第十一条第一款规定，未建立和落实运输安全责任制的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，逾期不改正，存在重大安全隐患的，责令其停业整顿。发生重、特大交通事故的，依法追究驾驶员和道路运输经营者的法律责任，交通、建设部门可以暂扣、直至吊销其道路运输证件。

第三十四条违反本条例第十三条规定，超额运送或者配载旅客的，责令改正，按照超额运送、配载旅客人数每人五十元对客运、配载经营者处以罚款；超额运输或者配载货物的，责令改正，对货运、配载经营者处以五百元以上五千元以下的罚款。超载情节严重的，可以暂扣道路运输证件一个月以下。

第三十五条违反本条例第十六条规定，无正当理由未按照批准的线路、经营区域运行的，责令改正，处以五百元以上一千元以下的罚款；转让或者变相转让客运班车线路经营权的，没收违法所得，取消客运班车线路经营权。

第三十六条违反本条例第十七条第二款规定，出租汽车不按照规定使用计价器、拒载或者故意绕道的，可以处以一百元以上一千元以下的罚款。
违反本条例第十八条第二款规定，无故在途中更换车辆或者将旅客移交他人运送的，处以五百元以上三千元以下的罚款。
违反本条例第二十六条第四款规定，在始发站以外对客运车辆查验、签发路单的，责令改正，可以处以二千元以上五千元以下的罚款。

第三十七条违反本条例第十八条第一款规定，客运班车在高速公路上上下客的，由公安部门处以二百元以下的罚款，可以并处吊扣十二个月驾驶证。
违反本条例第二十五条规定，不按照国家规定的技术标准进行检测或者不如实提供检测报告的，由交通或者公安部门责令改正，可以处以一千元以上五千元以下的罚款。

第三十八条本条例第三十二条、三十四条、三十五条、三十六条规定的行政处罚，由交通、建设部门按照各自的职责依法实施。
交通、建设部门依照本条例规定实施的行政处罚，可以委托符合《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定条件的组织实施。
违反本条例其他规定的，由有关部门依照有关法律、法规进行处罚。

第三十九条交通、建设、公安等部门及其执法人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员及其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
一　违反本条例规定核发道路运输经营许可证件、道路运输证件的；
二　违反本条例规定中止车辆运行的；
三　违反法定权限、程序执法的；
四　对投诉举报超过规定期限未作出处理、答复的；
五　违法实施行政处罚的；
六　刁难当事人、乱收费或者索贿受贿的；
七　法律、法规规定的其他违法行为。

第七章附则

第四十条既从事农田作业又从事货物运输的拖拉机的运输管理，依照国务院有关规定执行。

第四十一条本条例自２００２年１月１日起施行。