安徽省滁州市人民政府


滁政令第 15 号


《滁州市人民政府部门行政首长问责暂行办法》已经市政府第1次常务会议通过，现予发布，自2008年5月1日起施行。




市 长

二〇〇八年四月三十日





滁州市人民政府部门行政首长问责暂行办法

第一条 为了加强对我市政府部门行政首长的监督，促使其恪尽职守、依法行政，确保政令畅通，提高行政效能，防止和减少行政过错行为，加快建立为民、务实、高效、廉洁的政府，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《安徽省人民政府行政问责暂行办法》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府部门行政首长问责，是指市政府对所属各部门的行政主要负责人，因故意或者过失不履行或不正确履行职责，以致失职，影响行政秩序和效率，致使公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者产生不良社会影响的行为，依照本办法追究责任。
本办法所称市政府部门，是指市政府组成部门、直属机构、特设机构、派出机构及其他具有行政管理职能的单位。
第三条 行政首长问责遵循权责统一，有错必究，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合，依法、客观、公正的原则。
第四条 部门行政首长应当依法行使权力，积极履行职责，完成好市政府交办的各项工作，自觉接受监督。
第五条 公民、法人和其他组织认为行政首长有不履行或不正确履行法定职责的行为，有权向市政府检举或控告。
第六条 政府部门执行国家法律、政策及上级机关的决策和部署不力，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）拒绝、放弃、推诿、不完全履行法定职责的；
（二）不执行国家的方针政策、上级机关依法作出的决定和命令的；
（三）无正当理由未能按期完成市政府确定由其承担的工作任务的；
（四）不正确执行上级机关依法作出的决策和部署，致使公共利益和行政管理相对人合法权益受到严重损失的，或者影响政府整体工作部署进展的。
第七条 政府部门违法决策造成重大失误，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）超越部门权限擅自决策的；
（二）重大的决策事项，不按照规定的程序和议事规则进行决策的；
（三）应当公开的决策信息未按规定公开的；
（四）行政决定或者命令与法律、法规、规章或上级政策规定相抵触的；
（五）违法设定行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施的；
（六）因决策失误造成重大人员伤亡或财产损失、生态环境破坏或者其他不良社会影响的。
第八条 政府部门不正确履行社会公共管理职责，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）瞒报、谎报、迟报突发公共事件等重要信息的；
（二）发生重特大突发公共事件时，未按照相关规定、上级要求和实际情况，及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的；
（三）未按照规定和要求建立健全安全工作规章制度、制定公共突发事件应急预案，或者发现重大公共安全、生产安全隐患后不依法采取措施，造成重特大责任事故或产生不良社会影响的；
（四）因违法违规采取行政措施或行政行为不当而引发群体性事件，或者对群体性、突发性事件处置失当造成严重后果的；
（五）对涉及人民群众合法利益的重大问题不及时解决、或者对群众反应强烈的问题能够解决而不及时解决，造成严重后果或者不良社会影响的；
（六）违法实施行政许可、行政处罚、行政事业性收费、行政确认或者行政强制措施，造成严重后果或者不良社会影响的；
（七）非法干预市场经济活动，或者对扰乱市场经济秩序行为监管不力或纵容、包庇的；
（八）政府部门直接负责或者直接管理的单位所负责的重大建设项目发生失误或存在质量问题，造成严重后果的；
（九）违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成财政资金浪费或国有资产流失的，或者截留、挪用政府代管资金的；
（十）因疏于管理、处置不当致使公共利益和行政管理相对人合法权益受到严重损失或者造成不良社会影响的其他情形。
第九条 政府部门不正确履行监管职责，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）政府部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈的；
（二）违反干部选拔任用规定，导致用人严重失察、失误，造成严重后果的；
（三）对部门及所属单位或者工作人员违纪、违规、违法行为隐瞒不报，包庇、袒护、纵容的；
（四）指使、授意本部门工作人员弄虚作假的；
（五）因管理不力造成严重后果或者不良社会影响的其他情形。
第十条 部门行政首长有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）在公众场合发表有损政府形象的言论的；
（二）违反规定泄漏国家秘密或者工作秘密的；
（三）利用权力为本人、本单位及其工作人员谋取利益，或利用工作中掌握的未公开的信息为自己或者亲属等其他人牟取利益的；
（四）对配偶、子女及身边工作人员的严重违法违纪行为知情不管，或包庇、纵容的；
（五）造成社会不良影响的其他行为。
第十一条 市政府发现部门行政首长可能存在应当问责的情形或者出现下列问责信息，可以决定启动问责程序：
（一）上级领导机关的指示、批示；
（二）市政府常务会议组成人员的问责建议；
（三）审判机关、检察机关提出的问责建议；
（四）监察、审计、政府法制机关提出的问责建议；
（五）公民、法人或其他组织署名的附有相关证据材料的检举、控告材料；
（六）市人大代表、政协委员提出的问责建议；
（七）工作考核或者政风、行风评议结果；
（八）新闻媒体曝光的材料；
（九）其他反映政府部门及行政首长存在问责情形的材料。
市政府办公室负责接收、整理相关部门的问责建议和收集相关材料，并定期向市长报告。
第十二条 市监察局负责受理对市政府部门行政首长问责的案件，并向市政府报告；市政府启动问责程序后5日内市监察局应会同有关部门组成调查组进行调查核实。
第十三条 在调查过程中，接受问责调查的行政首长应当积极配合，并向调查组作出书面说明。也可以就问责的事项向市政府陈述和申辩。陈述和申辩材料应同时递交调查组。
接受问责调查的行政首长阻挠或者干预调查工作的，调查组可以提请市政府依照有关规定暂停被调查人职务。
第十四条 调查组应当在30日内完成调查工作，并向市长提交书面调查报告。调查报告应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议。
第十五条 市政府接到调查报告后，应当在15日内集体讨论，作出问责或者不予问责的决定，并决定责任追究的方式。
第十六条 部门行政首长被问责的，采取下列方式追究责任：
（一）责令限期整改；
（二）诫勉谈话；
（三）责令作出书面检查；
（四）责令通过市级新闻媒体向社会公开道歉；
（五）通报批评；
（六）责令辞职；
（七）建议免职。
以上责任追究方式可以单独采用或者合并采用。
采用前款第（六）项、第（七）项方式问责的，按照管理权限和规定的程序办理。
第十七条 有问责情形的部门行政首长引咎辞职的，不再依照本规定追究责任。
被问责调查的行政首长涉嫌违反政纪，应当给予行政处分的，由任免机关或监察机关依照有关规定和程序处理；涉嫌违反党纪的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第十八条 对部门行政首长作出的问责或者不予问责的决定，应当书面告知本人，并向作出问责批示或提出问责建议或检举、控告的有关机关及个人反馈。
第十九条 被问责的部门行政首长对问责决定不服的，可以按照《中华人民共和国公务员法》规定的程序进行申诉。
第二十条 被问责的行政首长拒不执行问责决定的，依照管理权限免去其职务后，再按照有关规定作出处理。
第二十一条 参与问责调查的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，应当依照有关规定追究其责任。
第二十二条 行政首长被问责的情形是由其他负责人或者工作人员造成的，应当依照有关规定追究相关人员的责任。
第二十三条 对部门行政首长问责，法律、法规和规章另有规定的，从其规定。
第二十四条 对县、市、区长的问责，比照本办法执行。
各县、市、区人民政府对本级政府部门的行政首长和乡镇政府（街道办事处）的行政首长进行问责，参照本办法执行。
第二十五条 本办法自2008年5月1日起施行。



假劣种子罪还是伪劣产品罪
——对新疆刘某某制售伪劣种子案的性质辨析

武合讲1 任晓东2
（1山东贵和律师事务所 菏泽 274000；
2北京市问天律师事务所 北京 100081）

公安部2012年2月28日公布的2011年十起农资犯罪典型案例中的新疆石河子刘某某制售伪劣种子案的主要案情如下。2007年10月，新疆SF公司法定代表人刘某某A与该公司甜菜部经理杨某某B、出纳刘某某C商议到甘肃收购甜菜种子并加工、包装成新疆SF公司品牌销售。按照商议，B联系甘肃某公司总经理王某某(另案处理)帮助收购甜菜种子，王某某安排公司职员张某某(另案处理)收购毛甜菜种子21吨，由B运回新疆SF公司。2007年11月，B授意肖某某D到甘肃酒泉市为新疆SF公司收购甜菜种子，D收购约14吨运回新疆SF公司。由于使用新疆SF公司品牌在市场上难以销售，B、D在征得A、C同意后，欲使用假冒的KWS9103型号甜菜种子包装袋包装、销售。2008年1月，D从甘肃酒泉市陈某某处购进假冒的KWS9103型号甜菜种子包装袋7800条和内外标签1.6万张。A、C、B将以上购进的毛甜菜种子生产成假冒的KWS9103型号甜菜种子后，陆续销往新疆各地。2010年初，C联系左某某E，让其帮助销售KWS9103型号甜菜种子。此时，农四师某团种子公司经理刘某某(另案判处有期徒刑五年)联系E购买KWS9103型号甜菜种子，E从硕丰公司以每公斤58元的价格购进5吨，总金额29万元，并以每公斤100元的价格销售给农四师某团良种繁育站甜菜种子5吨。良种繁育站销售给种植户种植该批种子，造成6431.22亩甜菜严重减产。公安机关将自良种繁育站提取的甜菜种子样品委托某省级种子质量检验机构检验，得出送检种子样品为发芽率不符合国家标准规定指标的劣种子的检验结论，并制作了《检验报告》；经某司法鉴定所鉴定，农户经济损失达3311481.11元。公诉机关以生产、销售伪劣种子罪，将A、B、C、D、E和新疆SF公司诉至法院，要求依法追究他们的刑事责任。一审法院采纳辩护人关于被告人的行为不构成生产、销售伪劣种子罪的辩护意见，改以生产、销售伪劣产品罪判处各被告人缓刑和被告单位罚金。公诉机关不服一审判决提出抗诉，二审维持原判。本案虽已以对A、B、C、D、E等5名被告人和被告单位分别判刑结案，但对案件的性质仍存争议。为了帮助种子经营者合法经营和维护合法权益，作者就本案的性质，谈谈个人意见。
一、假劣种子罪和伪劣产品罪的刑罚区别。
该案的争议焦点主要是，被告人购买他人制作的种子包装袋、种子标签和生产的散种子，加工处理和包装成包装种子进行销售的行为，是构成《刑法》第一百四十七条规定的生产、销售伪劣种子罪还是构成《刑法》第一百四十条规定的生产、销售伪劣产品罪。生产、销售伪劣种子罪是结果犯；生产、销售伪劣产品罪是数额犯；罪名不同，被告人承担的责任差别很大。
如果认定被告人的行为构成生产、销售伪劣产品罪，A、B、C、D的销售金额是29万元，E的销售金额也不足50万元；依据《刑法》第一百四十条规定，对A、B、C、D、E应处二年以上七年以下有期徒刑，可以适用缓刑。销售金额与损失结果之间没有必然的关联性，犯生产、销售伪劣产品罪的不一定要承担赔偿损失的民事责任。
如果认定被告人的行为构成生产、销售伪劣种子罪，本案造成损失达3311481.11元，已经超过法定的50万元，属于使生产遭受特别重大损失；依据《刑法》第一百四十七条规定，对A、B、C、D、E都应处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，不可以适用缓刑。按照最高法院公布的案例和司法惯例，以造成损失10万元至20万元判刑一年计算，本案可判各被告人15年有期徒刑或者无期徒刑。由于损失是由假劣种子造成的，损失数额与假劣种子之间具有必然的因果关系，所以各被告人和被告单位还应对假劣种子造成的损失承担民事赔偿责任。
二、种子经营者对种子质量应负的责任。
种子属于特殊的产品。伪劣种子属于伪劣产品。假劣种子属于伪劣种子。种子质量分为与种子有关的一般产品质量和种子特有的特殊产品质量。《种子法》规定的种子经营者对种子质量负责，包括对一般产品质量负责和特殊产品质量负责。《种子法》第五章规定的种子经营者对种子质量负责，属于一般产品质量责任。《种子法》规定了一般产品质量责任中的行政责任。《产品质量法》和《民法通则》规定了一般产品质量的民事责任。《刑法》第一百四十条规定了生产、销售伪劣产品的刑事责任。
《种子法》第七章规定的种子质量检验程序、检验机构、检验人员、判定标准，是对种子这种特殊产品特有的特殊产品质量即假劣种子的特别规定。《种子法》第五十九条规定了生产、经营假劣种子的行政责任。《产品质量法》和《民法通则》规定了生产、经营假劣种子的民事责任。《刑法》第一百四十七条规定了生产、销售伪劣种子的刑事责任。
三、本案没有证据证明涉案种子属于假劣种子，不应认定被告人的行为构成生产、销售伪劣种子罪。
本案接受公安机关委托的某省级种子质量检验机构，虽经省级以上人民政府农业行政主管部门考核合格，但未经省级以上人民政府计量行政部门考核合格、未取得计量认证合格证书。检验送检种子样品使用的发芽箱、天平、干燥箱等需要计量检定或者计量溯源的仪器设备，未按照规定申请检定，不符合计量法律法规的有关要求。送检种子样品属于糖用甜菜种子，该机构对糖用甜菜种子质量检验，未执行《糖用甜菜种子》（GB 19176）而执行《农作物种子检验规程》（GB/T3543），违反了“强制性标准，必须执行”的法律规定。该机构根据检验数据和检验结果制作的只使用CASL标志未使用CMA标志的《检验报告》，违反了法律规定。法院采纳辩护人关于本案承担种子质量检验的机构、使用的仪器设备、执行的检验程序和判定标准、制作的《检验报告》违反法律强制性规定，不能证明送检种子样品是假劣种子的辩护意见，认定被告人的行为不构成生产、销售伪劣种子罪。
四、利用他人制作的种子包装袋、种子标签和生产的散种子加工包装的包装种子，不属于《种子法》第四十六条规定的假劣种子。
被告人和被告单位利用其他单位制作的种子包装袋、种子标签和生产的散种子加工包装成的包装种子，不属于《种子法》第四十六条规定的五种假种子和五种劣种子之中的任何一种。种子经营者销售的包装种子，所利用的种子包装袋和种子标签，无论是自己制作的还是他人制作的；所包装的散种子，无论是自己生产的还是购买或委托他人生产的，只要种子种类、品种、产地、质量指标与标签标注的内容相符，不带有国家规定检疫对象的有害生物和质量不低于国家规定的种用标准，就不属于假劣种子。公诉机关关于利用他人制作的种子包装袋、种子标签和他人生产的散种子加工、包装的包装种子就是假劣种子的观点，不符合《种子法》的规定。
五、冒用他人厂名、厂址和种子生产经营许可证编号的的包装种子，属于伪劣产品。
法律规定，禁止伪造或者冒用他人的厂名、厂址。伪造或者冒用他人厂名、厂址的行为，指非法标注他人厂名、厂址标识，或者在产品上编造、捏造不真实的生产厂厂名和厂址以及在产品上擅自使用他人的生产厂厂名和厂址的行为。法律还规定，产品质量应当符合国家标准的要求。国家标准GB20464-2006规定，国内生产的种子应标注生产商名称、生产商地址以及联系方式。生产商名称、地址，按农作物种子经营许可证注明的进行标注；联系方式，标注生产商的电话号码或传真号码。本案被告人加工包装种子使用的种子包装袋上和种子标签上，已经标注的是甘肃某某种业有限公司的名称、地址以及联系方式和农作物种子经营许可证编号。本案的被告人对购买的已经标注他人的企业名称、厂址、许可编号证号的种子包装袋和种子标签不加处理，直接使用包装、标注自己加工的种子，违反了法律禁止性规定和国家标准强制性规定。本案的被告人冒用他人厂名、厂址和种子生产经营许可证编号的行为，应当认定为生产、销售假冒伪劣产品的行为。冒用他人厂名、厂址和种子生产经营许可证编号的包装种子，属于伪劣产品。本案的被告人生产销售冒用他人厂名、厂址和种子生产经营许可证编号的包装种子，应当承担生产、销售伪劣产品的法律责任。

作者联系方式：whj148@yahoo.com.cn 、13605306590、15901032135。