试论行政不作为诉讼案件的立案与审理

作　　者：刘　辉
工作单位：胶州市人民法院
职　　务：庭　长
通讯地址：胶州市人民法院行政审判庭
学　　历：法律大专。





青岛市法院系统理论研讨会参选论文

试论行政不作为诉讼案件的立案与审理

内容提要：
许多行政机关在管理社会行政事务过程中，常常作出一种不被人们重视的行政行为——行政不作为行为。随着社会的发展和公民法律意识的提高，公民也逐步意识到了这种行政不作为行为给自身权益造成的侵害，并向人民法院提起行政诉讼，要求保护自己的权益。几年以来，此类案件一直呈上升趋势。面对这种形势，人民法院在怎样正确认识行政主体不作为行政行为，如何审查立案，立案后如何审理等问题上，需要进一步探讨，充分发挥职能作用，对行政主体的不作为行为进行有效的司法监督，保障行政管理相对人合法权益不受违法行政行为的侵害。

行政机关不履行法定职责的行为，称为行政机关的不作为，将公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责向人民法院提起诉讼的案件，简称为行政不作为案件。虽然行政不作为案件在整个行政诉讼中所占比例不大，但其存在不但严重地影响了人民和政府的关系，降低了人民对政府的信任，削弱了人民政府的权威和声誉，而且也给社会带来一定的不安定因素，阻挠了社会主义市场经济建设的顺利进行。因此，从理论上探讨行政机关的不作为行为，不但有利于预防和减少不作为行政诉讼的发生，而且对人民法院正确认识不作为行政行为，依法审理行政不作为诉讼案件都具有十分重要的意义。
一、行政机关不作为的含义、特征及种类
行政不作为的含义是指公民、法人或者其他组织向有关行政机关提出申请，要求行政机关依据法律、法规及规章的有关规定，履行是否给予行政许可、行政确认、行政保护等职责，而行政机关采取消极的方式，拖延履行或者拒绝履行职责的行为。不作为是一种消极不履行法定职责的行为，是一种行政失职行为。应保护不保护、应管理不管理、应发放不发放、应答复不答复以及无理拒绝均为失职，属违法行政行为。
从不作为的主体、性质、内容及表现上看，行政不作为具有以下特征：
1、不作为主体的法定性。行政行为是由具体的国家行政机关依法实施的，如行政机关不履行法定职责则构成不作为，而非行政机关的作为或不作为均非行政行为，不存在行政不作为的问题；但是，由法律、法规授权行使行政管理权的组织如果不履行法定职责，则构成行政不作为。
2、行政机关职责的法定性。行政机关的职责是由国家法律、法　规规定的，行政机关在履行法定职责的过程中，只能行使属于本机关的职权，如果行使了其他行政机关的职权，就是行政越权。公民、法人或者其他组织的申请或者要求，只能向负有法定职责的行政机关提出，负有法定职责行政机关不履行本机关的职责，才构成不作为。
3、不作为的单方性。行政机关在职务上，享有行政优先权，行使行政管理权可按单方意思构成行政法律关系，行政机关的行政行为无需行政相对方同意，行政机关的不作为也是一样，仅是行政机关的一种单方行为。
4、行政主体的特定性。不作为行为在行政法律关系上，对行政的双方都是特定的。“特定”是指申请或者要求某行政机关履行其法定职责的公民、法人或者其他组织，而不是泛指某一类，不作为行为所指向的对象为特定的公民、法人或者其他组织。
5、内容的特定性。由于不作为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织所实施的行为，它直接涉及到公民、法人或者其他组织的某些特定的权利和义务，关系到公民、法人或者其他组织可以获得或丧失某种权利能力或者行为能力。
6、不作为的违法性。公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请或要求，行政机关不履行法定职责，与国家行政机关依法行政原则相悖，是一种失职行为。
7、不作为的时效性。行政机关收到行政相对人的申请或要求，应当在法定期限内作为。法律没有规定期限的，应在完成行政行为所需的合理期限内答复。如果在法定或实际合理期限内没有答复或拒绝答复，就是行政机关的不作为。
依据不同标准和角度，可以将我国的行政不作为行为做出不同的分类。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条中的第四、五、六项采取列举的方式，列举了三类不作为行为：（1）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（2）申请行政机关履行保护人身权利、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（3）认为行政机关没有依法发给抚恤金的。从行政机关职能分工的不同，又可将这三类不作为行为分为行政许可行为、行政确认行为、行政保护行为等。
按照行政机关不作为产生的原因及表现方式，又可以把行政机关的不作为行为分为以下几种类型：
1、因行政机关的原因而产生的不作为。这类行政机关的不作为主要是基于某个领导的认识原因或者基于本部门、本地区利益原因产生的不作为。还有一种是行政机关没有法定职权，按行政级别、地域管理的要求，只负责往上级机关报送，而该行政机关却自己行使了审查权，以各种理由不报送，从而造成行政机关的不作为。
2、因行政机关工作人员的原因而产生的不作为。这类行政机关的不作为是指行政机关应当履行其法定职责，因该机关某一具体工作人员的原因，拖延履行或者拒绝履行法定职责。因行政机关内部原因主要表现在这几个方面：
（1）工作人员限于其业务水平而忽视作出具体行政行为的时间限制，造成不作为；
（2）虽然熟悉业务，但对工作极不负责任或者官僚主义，造成不作为；
（3）工作人员出于不正当目的，滥用职权，谋取私利，拒绝作出具体行政行为而形成的不作为；
（4）行政机关内部科室之间、工作人员之间存在矛盾或者意见不一致，从而使行政相对人的合法申请得不到答复，产生行政不作为。
3、一个行政机关的不作为基于另一个行政机关的不作为而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关履行法定职责的前提条件是某一行政机关出具证明材料或者经某一行政机关审查同意，由于某一行政机关不出具证明或者不审查同意，行政机关拖延履行或者拒绝履行的情形。
4、行政机关的不作为基于某一个非行政机关的不作为而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关履行法定职责的前提条件是某一个非行政机关出具证明材料或者经某一非行政机关审查同意，由于某一非行政机关不出具证明或者不同意，行政机关拖延履行或者拒绝履行的情形。
5、行政机关的不作为基于具体行政行为相对人以外的直接利害关系人而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关行使行政管理权，作出了具体行政行为，行政管理相对人以外的具有直接利害关系的公民、法人或者其他组织认为该具体行政行为侵犯了其合法权益而产生争议，行政机关不给予答复，或者已经答复，但具体行政行为相对人以外的直接利害关系人即第三人仍不满意的。
二、不作为行政诉讼案件的受理
如果公民、法人或者其他组织认为行政机关不履行法定职责的行为侵犯了其合法权益，就可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院应从以下几个方面进行审查：（1）起诉人是否具有原告资格；（2）是否有明确的被告；（3）是否有具体的诉讼请求；（4）是否有具体的事实和理由；（5）是否属于行政诉讼的受案范围；（6）是否属于受理人民法院的管辖范围；（7）起诉状是否符合要求等。
对不作为行政诉讼，除对其进行上述一般立案审查外，还应重点审查以下几个方面：（1）起诉人是认为行政机关不履行法定职责的行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织；（2）被起诉的行政机关是否具有必须履行某种行为的法定职责；（3）要求行政机关履行职责是否提出过申请或者要求；（4）申请或者要求的时间及行政机关未履行法定职责的期限；（5）申请的答复是否有法律规定的期限；（6）行政机关是否就申请做过有关的答复等。
在行政诉讼的审查中，被告负有举证责任。但在不作为诉讼的起诉中，起诉人应当向人民法院提供初步立案证据，以证明行政机关不作为的事实。如果证明材料不足，而难以进行审查判断的，应该将起诉状退还起诉人，说明情况及存在的问题，要求起诉人予以补正。人民法院在审查过程中，如发现行政机关的不作为事实不存在或者行政机关已向起诉人做过有关答复等不符合行政诉讼法规定的受案范围的情形，人民法院应在收到诉状之日起七日内裁定不予受理，送达不予受理裁定书。
三、不作为行政诉讼案件的审理
合法、及时地审结行政诉讼案件，是行政诉讼的关键环节。人民法院对符合受理条件的行政诉讼案件立案后，应当依法进行审理。为体现人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群体性纠纷，人民法院应当自案件受理之日起五日内，将起状副本送达给被告。被告应在自收到诉状副本之日起十日内提交答辩状及有关证据材料；提供存在合法事由或者正当理由的证据及依据，并允许起诉人、第三人阅卷，了解被告的答辩意见及提交的证据、材料等。如果被告愈期不作答辩，不提交证据材料的，人民法院可以依法视为其没有证据，判令其履行法定职责。
行政机关的不作为诉讼案件无论是在性质上，还是在形式上都与积极作为的行政诉讼案件不同，因此，对行政机关的不作为行为引起的行政诉讼案件，应重点从以下几个方面进行审查：
1、起诉人是否具有主体资格。即起诉人是认为行政机关不履行法定职责而侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。
建设部 卫生部


生活饮用水卫生监督管理办法

1996年7月9日，建设部、卫生部

第一章 总 则
第一条 为保证生活饮用水（以下简称饮用水）卫生安全，保障人体健康，根据《中华人民共和国传染病防治法》及《城市供水条例》的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于集中式供水、二次供水单位（以下简称供水单位）和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理。
凡在中华人民共和国领域内的任何单位和个人均应遵守本办法。
第三条 卫生部主管全国饮用水卫生监督工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门主管本行政区域内饮用水卫生监督工作。
建设部主管全国城市饮用水卫生管理工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内城镇饮用水卫生管理工作。
第四条 国家对供水单位和涉及饮用水卫生安全的产品实行卫生许可制度。
第五条 国家鼓励有益于饮用水卫生安全的新产品、新技术、新工艺的研制开发和推广应用。

第二章 卫生管理
第六条 供水单位供应的饮用水必须符合国家生活饮用水卫生标准。
第七条 集中式供水单位必须取得县级以上地方人民政府卫生行政部门签发的卫生许可证。城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业还必须取得建设行政主管部门颁发的《城市供水企业资质证书》，方可供水。
第八条 供水单位新建、改建、扩建的饮用水供水工程项目，应当符合卫生要求，选址和设计审查、竣工验收必须有建设卫生行政部门参加。
新建、改建、扩建的城市公共饮用水供水工程项目由建设行政主管部门负责组织选址、设计审查和竣工验收, 卫生行政部门参加。
第九条 供水单位应建立饮用水卫生管理规章制度，配备专职或兼职人员，负责饮用水卫生管理工作。
第十条 集中式供水单位必须有水质净化消毒设施及必要的水质检验仪器、设备和人员，对水质进行日常性检验，并向当地人民政府卫生行政部门和建设行政主管部门报送检测资料。
城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，其生产管理制度的建立和执行、人员上岗的资格和水质日常检测工作由城市建设行政主管部门负责管理。
第十一条 直接从事供、管水的人员必须取得体检合格证后方可上岗工作，并每年进行一次健康检查。
凡患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎、活动性肺结核、化脓性或渗出性皮肤病及其他有碍饮用水卫生的疾病的和病原携带者，不得直接从事供、管水工作。
直接从事供、管水的人员，未经卫生知识培训不得上岗工作。
第十二条 生产涉及饮用水卫生安全的产品的单位和个人，必须按规定向政府卫生行政部门申请办理产品卫生许可批准文件，取得批准文件后，方可生产和销售。
任何单位和个人不得生产、销售、使用无批准文件的前款产品。
第十三条 饮用水水源地必须设置水源保护区。保护区内严禁修建任何可能危害水源水质卫生的设施及一切有碍水源水质卫生的行为。
第十四条 二次供水设施选址、设计、施工及所用材料，应保证不使饮用水水质受到污染，并有利于清洗和消毒。各类蓄水设施要加强卫生防护，定期清洗和消毒。具体管理办法由省、自治区、直辖市根据本地区情况另行规定。
从事二次供水设施清洗消毒的单位必须取得当地人民政府卫生行政部门的卫生许可后，方可从事清洗消毒工作。清洗消毒人员，必须经卫生知识培训和健康检查，取得体检合格证后方可上岗。
第十五条 当饮用水被污染，可能危及人体健康时，有关单位或责任人应立即采取措施，消除污染，并向当地人民政府卫生行政部门和建设行政主管部门报告。

第三章 卫生监督
第十六条 县级以上人民政府卫生行政部门负责本行政区域内饮用水卫生监督监测工作。
供水单位的供水范围在本行政区域内的，由该行政区人民政府卫生行政部门负责其饮用水卫生监督监测工作；
供水单位的供水范围超出其所在行政区域的，由供水单位所在行政区域的上一级人民政府卫生行政部门负责其饮用水卫生监督监测工作；
供水单位的供水范围超出其所在省、自治区、直辖市的，由该供水单位所在省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门负责其饮用水卫生监督监测工作。
铁道、交通、民航行政主管部门设立的卫生监督机构，行使卫生部会同国务院有关部门规定的饮用水卫生监督职责。
第十七条 新建、改建、扩建集中式供水项目时，当地人民政府卫生行政部门应做好预防性卫生监督工作，并负责本行政区域内饮用水的水源水质监测和评价。
第十八条 医疗单位发现因饮用水污染出现的介水传染病或化学中毒病例时，应及时向当地人民政府卫生行政部门和卫生防疫机构报告。
第十九条 县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内饮用水污染事故对人体健康影响的调查。当发现饮用水污染危及人体健康，须停止使用时，对二次供水单位应责令其立即停止供水；对集中式供水单位应当会同城市建设行政主管部门报同级人民政府批准后停止供水。
第二十条 供水单位卫生许可证由县级以上人民政府卫生行政部门按照本办法第十六条规定的管理范围发放，有效期四年，每年复核一次。有效期满前六个月重新提出申请换发新证。
《城市供水企业资质证书》的申办按《城市供水企业资质管理规定》执行。
第二十一条 涉及饮用水卫生安全的产品，必须进行卫生安全性评价。与饮用水接触的防护涂料、水质处理器以及新材料和化学物质，由省级人民政府卫生行政部门初审后，报卫生部复审；复审合格的产品，由卫生部颁发批准文件。其他涉及饮用水卫生安全的产品，由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门批准，报卫生部备案。
凡涉及饮用水卫生安全的进口产品，须经卫生部审批后，方可进口和销售。具体管理办法由卫生部另行制定。
第二十二条 凡取得卫生许可证的单位或个人，以及取得卫生许可批准文件的饮用水卫生安全的产品，经日常监督检查，发现已不符合卫生许可证颁发条件或不符合卫生许可批准文件颁发要求的，原批准机关有权收回有关证件或批准文件。
第二十三条 县级以上人民政府卫生行政部门设饮用水卫生监督员，负责饮用水卫生监督工作。县级人民政府卫生行政部门可聘任饮用水卫生检查员，负责乡、镇饮用水卫生检查工作。
饮用水卫生监督员由县级以上人民政府卫生行政部门发给证书，饮用水卫生检查员由县级人民政府卫生行政部门发给证书。
铁道、交通、民航的饮用水卫生监督员，由其上级行政主管部门发给证书。
第二十四条 饮用水卫生监督员应秉公执法，忠于职守，不得利用职权谋取私利。

第四章 罚 则
第二十五条 集中式供水单位安排未取得体检合格证的人员从事直接供、管水工作或安排患有有碍饮用水卫生疾病的或病原携带者从事直接供、管水工作的，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当责令限期改进，并可对供水单位处以20元以上1000元以下的罚款。
第二十六条 违反本办法规定，有下列情形之一的，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当责令限期改进，并可处以20元以上5000元以下的罚款：
（一）在饮用水水源保护区修建危害水源水质卫生的设施或进行有碍水源水质卫生的作业的；
（二）新建、改建、扩建的饮用水供水项目未经卫生行政部门参加选址、设计审查和竣工验收而擅自供水的；
（三）供水单位未取得卫生许可证 而擅自供水的；
（四）供水单位供应的饮用水不符合国家规定的生活饮用水卫生标准的；
（五）未取得卫生行政部门的卫生许可擅自从事二次供水设施清洗消毒工作的。
第二十七条 违反本办法规定，生产或者销售无卫生许可批准文件的涉及饮用水卫生安全的产品的，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当责令改进，并可处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过30000元，或处以500元以上10000元以下的罚款。
第二十八条 城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令限期改进，并可处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过30000元，没有违法所得的可处以10000元以下罚款：
（一）新建、改建、扩建的饮用水供水工程项目未经建设行政主管部门设计审查和竣工验收而擅自建设并投入使用的；
（二）未按规定进行日常性水质检验工作的；
（三）未取得《城市供水企业资质证书》擅自供水的。

第五章 附 则
第二十九条 本办法下列用语的含义是：
集中式供水： 由水源集中取水，经统一净化处理和消毒后，由输水管网送至用户的供水方式（包括公共供水和单位自建设施供水）。
二次供水： 将来自集中式供水的管道水另行加压、贮存，再送至水站或用户的供水设施；包括客运船舶、火车客车等交通运输工具上的供水（有独自制水设施者除外）。
涉及饮用水卫生安全的产品：凡在饮用水生产和供水过程中与饮用水接触的联接止水材料、塑料及有机合成管材、管件、防护涂料、水处理剂、除垢剂、水质处理器及其他新材料和化学物质。
直接从事供、管水的人员：从事净水、取样、化验、二次供水卫生管理及水池、水箱清洗人员。
第三十条 本办法由卫生部、建设部负责解释。
第三十一条 本办法自一九九七年一月一日起施行。