国务院


国务院关于克服官僚主义进一步转变工作作风提高办事效率有关问题的通报
国务院



新一届政府成立以来，国务院各部门认真贯彻执行党的路线、方针、政策，精简机构，转变职能，机关工作作风有所改善，办事效率也有提高。但是，还必须清醒地看到，官僚主义、推诿扯皮、各行其是等不良作风仍在一些部门严重存在，具体表现为：有些部门和单位的领导不注重扎
扎实实地研究改革和发展中带有全局性、方向性的重大问题，不认真办理国务院领导同志的交办事项，把精力过多地放在场面活动上，沉溺于大会、小会，有布置、无检查，不解决实际问题，“拣了芝麻，丢了西瓜”；个别部门和单位争权扯皮、办事拖拉，缺乏责任感和紧迫感；少数部门
不按《国务院工作规则》办事，遇事不与相关部门通气、协商，甚至片面强调本部门职权，听不得其他部门的意见；一些机关工作人员全局观念淡漠，处理问题时过多地强调本部门、本系统的利益，对国家的方针政策各取所需、各行其是。
例如，为克服亚洲金融危机给我国经济发展带来的严重影响，加快钢铁企业的解困步伐同时对加工贸易实行规范化管理，1997年，国务院领导同志作出了鼓励加工出口企业使用国产钢材的重要决策，要求有关部门研究支持国内钢铁企业参与平等竞争的税收政策，并进一步采取措施
防止走私对国内市场的冲击。这项政策的提出为国内钢铁企业摆脱困境拓宽了思路，各方面一致表示赞成。但是国务院有关部门对这项决策的重要意义不去理解，对解决钢铁行业困难的紧迫性缺乏认识，在制定办法过程中又不作深入细致的调查研究，以致花费半年多时间提出的却是一个不
切实际的办法，即要求企业先将钢材运抵保税区，再销售给加工出口企业，才能享受全额退税政策。这个办法手续繁琐，增加往返运输，加大了钢铁企业成本，实际上达不到促进国产钢材销售的目的。为此，1998年9月，国务院领导同志再次作出批示，要求有关部门的负责同志亲自主
持，认真研究改进办法，尽快将这项政策落到实处。但是，由于一些部门的负责同志全局观念不强，工作作风不扎实，放任下属司局之间在部门职责权限上争来争去，在监管责任上推诿扯皮，在关键问题上议而不决，又经历了半年的反复协商，下发的改进办法仍然是一个无法操作的办法。
鼓励加工出口企业使用国产钢材的政策仍然不能到位，影响了国内钢铁企业的解困进程。直至今年3月中旬，国务院领导同志对此提出了严厉批评，有关部门才意识到问题的严重性，主要负责同志亲自出面协商才提出了对销售给加工出口企业的国产钢材免征增值税，同时对加工贸易进口钢
材实行保证金“实转”的办法，从而有望结束这场旷日持久的“办案”过程。在一年半多的时间里，国务院领导同志对这样一项具体工作批示十余次，甚至提出严厉批评，有关方面特别是钢铁企业也多次疾呼，但就是由于有关部门的官僚主义和自行其是，致使一项正确决策迟迟得不到具体
贯彻落实。
上述情况说明，如果让官僚主义、推诿扯皮、各行其是的不良作风继续发展下去，将会严重影响政府形象和办事效率，使国务院的正确决策埋葬在文山会海之中而一事无成。为此，国务院各部门要认真总结经验教训，采取有效措施，坚决克服官僚主义作风，进一步转变职能，转变工作
方式和工作作风，提高办事效率。现就有关问题通知如下：
一、严格执行“五项要求”、“约法三章”，全心全意为人民服务
本届政府任期的五年，是跨世纪的五年，是社会主义现代化事业承前启后、继往开来的五年，我们面临着历史的机遇和新的挑战，任务十分艰巨，时间尤为紧迫。为不辜负全国人民的重托、争取多办成几件大事、实事，国务院各部门必须继续严格执行本届政府成立时提出的“五项要求
”和“约法三章”，牢记自己是人民的公仆，勤奋工作。要深入实际，体察民情，为群众办实事，严禁虚报浮夸、欺上瞒下。切实改变文山会海、繁文缛节，克服形式主义和官僚主义，把精力真正集中到研究和解决实际问题上来。必须树立全局观念，紧紧围绕本届政府的中心任务努力工作
，开拓进取，恪尽职守，把本届政府真正建设成为廉洁、勤政、务实、高效的政府。
二、要认真落实部门责任制，加强部门间的协调和配合
国务院各部门要认真依照法律法规行使职权，各司其职，各负其责，在各自职权范围内，独立负责地做好工作。各部门主要负责同志要抓大事，注意研究和发现关系全局和长远发展的重大问题，提出解决问题的办法和政策建议。对党中央和国务院决定和交办的重要事项，部门主要负责
同志要亲自抓，遇有问题要直接出面协调，不能因司局之间推诿扯皮而延误工作。国务院各部门在制定政策和处理问题时，如遇涉及其他部门职责分工范围内的事项，主办部门要主动征求有关部门的意见，认真进行协商，协办部门要积极配合。凡未经有关部门主要负责同志认真研究、充分
协商的问题不得上报国务院。今后部门间如有分歧意见需请示国务院，报文前必须经过相关部门主要负责同志亲自协商。主办部门主要负责同志主持召开协调会议，可邀请协办部门相应负责同志出席，协办部门负责同志必须出席；根据主办部门的要求，国务院办公厅可派员列席会议。经部
门主要负责同志协商不能达成一致意见的问题，在报请国务院裁决时，主办部门必须明确、具体地列举有关部门不同意见的论据，以便国务院领导同志决策。
三、严肃纪律，提高效率，确保政令畅通
在国务院制定政策或做出决定之前，各级领导和有关部门要以高度负责的精神，充分发表意见，敢于说真话、说实话，不能回避矛盾。国务院一旦作出决定，各部门必须坚决贯彻执行，做到有令必行，有禁必止，确保政令畅通，不允许各取所需、自行其是。为了确保党中央和国务院确
定的各项工作方针政策按照预定的目标、期限贯彻落实，国务院各部门要进一步转变工作作风和工作方式，提高办事效率。国务院及各部门在向下级部署工作和下达任务时，应当明确提出时限要求，有关单位要按照规定时限予以落实；各部门之间征求意见或会签文件时，协办部门必须在七
个工作日内予以答复，否则视为失职。各部门办理国务院交办文件，必须在两周内回复。凡没有正当理由拖延不办、贻误时机，造成损失的，要追究部门主要领导和经办人的责任。
四、进一步健全和完善督促检查制度
各部门要进一步健全和完善督促检查制度，确保国务院重大决策的贯彻落实。督查工作要突出重点，紧紧围绕国务院的中心工作和国务院领导同志关注的重大问题，以及人民群众关注的热点、难点问题进行。对重大决策贯彻落实情况的督促检查，要指定专人负责，做到事事有着落，件
件有结果。督查工作要实事求是，讲求时效，防止形式主义，不做表面文章。有关部门在履行职责或完成国务院交办事项的过程中，遇有问题应及时向国务院报告。国务院办公厅要加强对各部门落实国务院决定事项的督促检查，定期向国务院领导同志报告国务院文件、会议和国务院领导批
示及交办事项的落实情况。
各部门要按照本通知的精神，结合“三讲”教育开展一次克服官僚主义、转变工作作风，提高办事效率的自查，认真总结经验，吸取教训，提出改进措施，并于1999年6月底前向国务院写出书面报告。



1999年3月28日
　　　◇ 北京大学法学院教授、博士生导师 张 平

2012年8月，360公司与百度公司关于搜索引擎爬虫行为争议引发的“三百大战”，将互联网行业多年遵循的处于后台的行业惯例，即“爬虫协议”的法律效力问题推到了前台。

爬虫协议的概念，源自英文的“robots,txt”，即网络机器人协议。robots协议官方网站（http://www.robotstxt.org）对网络机器人（robots）所下的定义为：网络机器人（也叫网络游客、爬虫程序、蜘蛛程序），是一种自动爬行网络的程序。而爬虫协议即robots协议是指网站所有者利用robots文本文件指导他们的网站如何应对网络机器人，允许还是拒绝网络机器人抓取信息的协议。

多年来，业界一直遵循这种技术协议。现在的问题是，如果违反这一协议，是否构成违约或者侵权，是否有不正当竞争行为，而在无法寻找到直接的法律规范的情况下，能否依反不正当竞争法寻找解决问题的途径。

反不正当竞争法由于颁布时间过早，对于之后的技术发展很难有预见性，其规定的具体不正当竞争行为没有适用于互联网领域的不正当竞争现象。因此，大家都将目光投向了反不正当竞争法的一般条款，试图通过适用一般条款，对互联网的竞争行为进行规制。

反不正当竞争法的一般条款规定在第二条第一款：“经营者在市场交易中，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守公认的商业道德。”以及第二款：“本法所称不正当竞争行为，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。”构成适用反不正当竞争法一般条款的构成要件是：第一，法律对该种竞争行为未作出特别规定；第二，其他经营者的合法权益确因该竞争行为而受到了实际损害；第三，该种竞争行为因确属违反诚实信用原则和公认的商业道德而具有不正当性或者可归责性；第四，扰乱了正常的经济秩序。

由上述分析可知，一般条款适用的核心点为诚实信用和遵守商业道德，二者是判断竞争行为是否正当的基础。当面临某一竞争行为是否构成反不正当竞争法意义上的不正当竞争行为时，应考量其是否违背了诚实信用原则或违背了基本的商业道德。

最高人民法院在“海带配额”案中对于反不正当竞争法意义上的诚实信用原则以及商业道德进行了具体的解释：“在规范市场竞争秩序的反不正当竞争法意义上，诚实信用原则更多的是以公认的商业道德的形式体现出来的。商业道德要按照特定商业领域中市场交易参与者即经济人的伦理标准来加以评判……反不正当竞争法所要求的商业道德必须是公认的商业道德，是指特定商业领域普遍认知和接受的行为标准，具有公认性和一般性。即使在同一商业领域，由于是市场交易活动中的道德准则，公认的商业道德也应当是交易参与者共同和普遍认可的行为标准。具体到个案中的公认的商业道德，应当结合案件具体情形来分析判定。”

互联网行业中公认的商业道德更多地体现为互联网行业的基本行为准则，相关行为准则表现为从事互联网行业的企业所普遍接受的行为规则。但这些行为准则并非法律法规明确规定，而是在具体的商业实践过程中被企业在实际经营活动中所遵循。对于这些行为准则的违反意味着对商业道德的违反，相关行为可能构成反不正当竞争法一般条款所规定的不正当竞争行为，应受反不正当竞争法的规制。

而从行业内的基本实践以及法院的相关判决中我们可以看出，遵守爬虫协议已经成为互联网行业的基本行为准则。

1994年6月30日，在经过搜索引擎技术人员以及被搜索引擎抓取的网站站长共同讨论后，robots.txt协议正式发布。协议在世界互联网技术邮件组发布后，几乎所有的搜索引擎均在商业实践中予以采用并遵循，包括最早的altavista，infoseek，后来的google，bing，以及中国的百度，搜搜，搜狗等公司。在中国国内互联网行业，大型网站也基本都将爬虫协议当作一项行业基本准则。

从法院判决的角度考察，国内存在一些具有指导借鉴意义的判例，法院在判决中对爬虫协议作为行业基本行为准则的效力进行了相应的确认。

在一起有关百度搜索侵犯隐私权的案例中，原告向万网公司发送了附有其个人信息的电子邮件，但是通过百度搜索，可以搜索到万网公司电子邮箱中关于原告的个人信息，因此，原告起诉两家公司，要求其就对其隐私权的侵害赔礼道歉并赔偿损失。北京市第一中级人民法院认为，万网公司已按行业惯例在根目录下安装了禁止链接的robots协议，即采取了安全防范措施。百度搜索引擎在进行抓取和收集互联网信息时，除非有证据证明其恶意获取相关信息，否则其行为并无不当。因此，对于搜索引擎来说，只要其在进行信息收集及抓取的过程中遵守了爬虫协议，就不会构成侵权。

北京一中院在另一起浙江泛亚电子商务有限公司诉百度著作权侵权的案件中，再一次确认了爬虫协议的相关效力。原告泛亚公司称在百度搜索其享有著作权的三首歌曲时，百度会提供可以进行免费下载该歌曲网站的链接，侵犯了其著作权。法院在判决中认为，权利人在针对搜索引擎的维权行为中，可以选择明示禁止收录的措施，比如网站可以创建robots.txt文件，以告知搜索引擎哪些内容可以收录，搜索引擎可以合法地收录未被禁止链接的网站。从这份判决可以看出，搜索引擎在提供搜索服务时，应当遵守爬虫协议。因此，遵守爬虫协议已经成为互联网行业内部的行业基本规范与准则。违反爬虫协议的行为可能构成不正当竞争。

在技术快速进步的时代，规制技术前沿领域是十分困难的，多变的互联网一夜之间就会产生出许多新的商业模式。技术开发者以技术先进性为追求目标，商人以最大盈利为目标，他们在推出新的商业模式和新技术时不会太多考虑法律的存在。于是在互联网领域，技术的快速发展与法律的严重滞后这一矛盾就更加突出。面对这一矛盾，法律的原则性条款在解决新问题方面有着得天独厚的优势，学者与司法实践人员都越来越注重原则条款在反不正当竞争领域内的作用，试图通过适用一般条款对互联网的竞争行为进行规制。

我们也应注意到，在法律缺位时，互联网也依靠她自身强大的调节作用、依靠技术标准和行业自律规则保持着良好运转：

第一，依靠技术规范管理——技术标准发挥重要作用。现代互联网是依据技术协议构建秩序的，经由各种组织和工程师们的多种汇集产生的基础协议TCP/IP协议最具有代表性，它是被用作连接计算机和网络的上百个协议的基础，其构建了信息传输的一整套技术标准。在这些技术标准中，尽管充满着创新的结晶——专利技术，但他们都被无偿地奉献给了互联网的基础设施。这些协议规范着信息高速公路上的通行者，没有警察但是有红绿灯，这是严格的技术规范世界。新的技术标准也可能会影响预料之中和预料之外的网络法律关系。云技术介入互联网，物联网的开始都是技术标准先行，工程师们继续发展新的协议去扩展互联网的容量和效率。随着新的标准的采纳，技术将继续推动法律产生变化。从这个意义上看，掌控了互联网新的技术标准，也就掌控了未来法律的方向。

第二，非正式规则与惯例——行业惯例与自律规则发挥作用。千百年来习惯法确立的是：惯例和习俗能确定什么是合理的。在缺乏强制性规则和技术标准的互联网领域，惯例和习俗形成的规律是：最初时大家各自采用不同的做法，随后某个人或某些人提出一种倡议的规范，慢慢地开始有人遵循使用。随着使用的人越来越多，逐渐演变成行业通用的惯例，大家都遵照使用。但规范本身并未被法律或行业组织确定为具有强制性，例如超文本传输协议（Http协议）、记录网民访问记录的Cookie以及前文涉及的爬虫协议等。

这些规范对于调节互联网参与各方的行为发挥着重大的作用。互联网没有国界，如果某一国家的互联网从业者不遵守国际通用的规范，将受国际互联网行业的排挤，使整个国家的互联网行业无法融入世界。因此，如果是国际通用的技术标准或行业惯例，法院应当将其确立为具有法律效力的商业习惯法，在发生违约或者侵权案件时，自愿性的规范应当被倡导，而基于商业道德和行业惯例的自律规则更应当得到法律的支持，反不正当竞争法的一般条款当为合适选择。