超期羁押的司法救济机制

孟 波
（兰州大学 甘肃 730020）


[摘要] 本文通过超期羁押的定义和分类的阐释来分析出我国产生超期羁押现象的内外因素。根据这些内外因素提出了解决超期羁押问题的对策，即在内因上，严格司法准入制度；进行长期有效的在职培训；树立正确科学的司法理念。在外因上，对超期羁押从时间、地点和人物三个层面加以控制。从而，为建设有中国特色的社会主义司法诉讼体系提出一点建议。
[关键词] 超期羁押 司法救济 有罪推定 司法理念
超期羁押是司法实践中长期存在而又难以从根本上得到解决的现实问题。它的存在严重的侵犯了被羁押人的合法权益，妨碍了刑事诉讼法中的公平和效率，浪费了有限的司法资源，破坏了正常的司法诉讼程序，它的存在是我国社会主义法治建设的绊脚石。因此，我们从超期羁押产生的主客观原因入手，根据现有的广大学者对超期羁押提出的解决方案的基础之上，提出更贴近我国法治实践的解决问题的方法。从而增强我国法律对司法机关诉讼行为的约束力和强制力，堵塞刑事诉讼法之中容易造成超期羁押的法律漏洞，进一步完善我国社会主义法治建设。
一、超期羁押概念的阐释
所谓超期羁押是指司法机关在侦查、审查、起诉和审判过程中，超过法定的羁押期限而继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为，其主要包括：超期拘留和超期逮捕。因而，从超期羁押概念的内涵中我们把超期羁押分成两种：一种是司法机关在诉讼阶段羁押犯罪嫌疑人、被告人超过了最长的法定期限而继续羁押的违法行为，我们称之为绝对的超期羁押。例如，根据刑事诉讼法第124、126、127、128条的规定，就一罪而言侦查中的最长羁押期限只有7个月，超过7个月的羁押行为便是绝对的超期羁押。另一种是司法机关在诉讼阶段羁押犯罪嫌疑人、被告人超过了法定期限而又未办理延长羁押期限的法律手续而继续羁押的违法行为，我们称之为相对的超期羁押。例如，根据刑事诉讼法第124条规定，对犯罪嫌疑人逮捕后羁押期限不得超过2个月。案情复杂，期限届满时不能终结案件，可以经上一级检查机关批准延长1个月。①这里的2个月就是相对的超期羁押。因为如果超过2个月后，司法机关按照法律的规定经向上一级检查机关批准还可以羁押，而这种羁押便是合法的。否则，便是违法。
总之，无论是绝对的超期羁押还是相对的超期羁押都是对被羁押者的合法权利的践踏，都是不尊重基本人权的表现，它已经引起中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院和公安部的高度重视。因此，全面的分析超期羁押产生的原因，科学合理的提出解决的方案已经成为党和国家在诉讼法方面体现“三个代表”的重要标志！
二、超期羁押产生的原因
超期羁押作为最严厉的强制性措施的滥用其本身具有违法性、侵权性、渎职性和社会危害性。而究其产生的原因时，我们可以发现它的存在是一个极为复杂的社会各种问题综合作用的结果。但是，总的说来可以从一个事物存在的内因和外因两个方面归纳出其存在的主客观因素。


(一)超期羁押产生的内在因素。在我国之所以会产生大量的超期羁押现象的内因是其根本性、主要性的原因。它主要表现在以下三个方面：
第一，“有罪推定”的思想根深蒂固。有罪推定是指在刑事诉讼中首先假定被羁押人是有罪的，如果被羁押人自己拿不出证明自己无罪的确凿证据来，我们就推定其是有罪的。由于这种思想理论的潜意识作用，当司法人员不能足以证明被羁押人有罪的情况下，本着“不放纵一个坏人”的思维，以种种的借口和托词对被羁押人进行羁押，甚至借用法律上的漏洞以“补充侦查”为名义进行超期羁押，更有些司法人员认为“羁押一天折抵刑期一天”反正被羁押人也没有什么吃亏的，这些行为都是“有罪推定”的思想在作祟！
第二，“重实体，轻程序”的思想严重。所谓重实体，轻程序是指司法机关在办理刑事案件中，在区分罪与非罪，此罪与彼罪及量刑上重视依法办事，而在诉讼程序的问题上则掉以轻心。我们的司法人员甚至部分领导干部过分的强调了法的实体价值而忽视了法的程序价值，仅看到法的特殊教育功能而放弃了法的一般教育功能，“重惩罚，轻保障”从而造成在实践工作中认为：在办案过程中违点法、多关几天不算什么，只要能抓住真正的罪犯其他都是“小问题”的思想。
第三，“英雄主义”的思想泛滥。所谓英雄主义是指司法机关在案件事实没有完全侦查清楚之前，出于单位或个人的私利主义目的向上级机关、新闻媒体邀功取宠。在经过上级机关的赞赏和媒体的炒作之后，一旦案情突变，发现被羁押人犯罪证据不足的情况下只有“骑虎难下”的尴尬局面，不得以而求其全之的策略便是以种种借口“超期羁押”了。更有甚者为了达到某种个人英雄主义的目的在一夜之间被羁押人由此罪变成彼罪，由重罪变成轻罪，由羁押变成取保候审等等，但却始终不承认在羁押过程中的违法行为、侵权行为和渎职行为。
总之，内因是产生超期羁押的主观方面的原因，是我们司法人员自身法治观念淡薄、执法素质不高、理论学习不够的表现，也是我们今后解决超期羁押问题过程中所要重点注意和长期解决的问题，这个问题的解决与否直接决定了司法实践中的其他违法行为的解决，是我们这场“战役”成败的关键之所在。
（二）超期羁押产生的外在因素。在我国之所以会产生大量的超期羁押现象的外因是其必然性、“合法”性的原因。它也主要表现在以下三个方面：
第一，立法上的漏洞。我国刑事诉讼法中存在着一些立法上的漏洞是超期羁押现象产生有持无恐的主要原因。它主要表现在以下的四个方面：1、根据刑事诉讼法第124、126条规定，省检察院立案的向最高人民检察院申请延长一个月的羁押期限后，又自行批准延长两个月的羁押期限，这是有背于我们的立法价值取向的，给了超期羁押现象有机可乘。2、根据刑事诉讼法第127、128条规定，容易在司法实践中为了达到长期羁押犯罪嫌疑人的目的而先后对一人立两个罪，从而使羁押期限重新计算“合法”的达到了延长羁押的目的。3、根据刑事诉讼法第156条规定，在法庭审理中检查人员发现所提起的公诉案件需要补充侦查的，提出建议需要延期审理的，可以延期审理，但是却没有明确的规定延期审理的期限和次数，从而为超期羁押现象打开了绿灯。4、一般法理认为：任何人不能成为自己案件的法官。而根据我国刑事诉讼法第196条规定，最高人民法院受理的上诉、抗诉案件，由最高法院自己决定。这一条款的存在必然不利于被羁押人的权利的实现。①
第二，司法救济的不到位。由于我国没有设立审前羁押性强制措施的中立法官审查制和“人身保护令”制度，缺乏行之有效的司法救济制度。羁押性强制措施中的拘留完全由公安机关自行决定，逮捕一般由检察机关依据公安机关的申请而决定。犯罪嫌疑人不可能在这个决定他本人切身权益的时候提出自己的申辩，而律师在此时的唯一作用就是申请取保候审，但取保候审的同意与否又完全取决于采取羁押性强制措施的司法机关的自由裁量。所以，这种缺乏有效的事前、事中的司法救济的诉讼体制是急待于完善的。

第三，责任追究的不严格。由于超期羁押的责任追究制度至今没有普遍的建立起来，因此办案人员过多的考虑的是破案率而不是办案率，而破案率的关键线索就是口供，通常情况下口供是可以通过超期羁押而“关”出来的。所以，超期羁押成为提高破案率的有效方式，也有挖深案破积案的重要作用，但却不需要任何的司法人员为此承担经济上、行政上和刑事上的责任，那我们的司法人员何乐而不为呢？
总之，内因和外因是产生超期羁押的主、客观方面的原因，是我们本身所固有的制度、体系不科学、不完善的外在表现，这就要求我们在今后解决超期羁押问题过程中对我们原有的法律体系进行全面的综合的考虑、比较、分析，从而在程序上为我们这场反超期羁押的战斗提供有力的保障和规范上的支持。
三、解决超期羁押的对策
纵观我国超期羁押的现状和产生的原因，根据我国进行社会主义现代化经济建设的法律实践情况，并结合被羁押者基本人权和合法权利的要求，我们在对不同学者解决超期羁押问题的方案的基础上，提出我们更有针对性的解决超期羁押问题的对策。
当前，我国学术界对解决超期羁押问题有两种观点。第一种观点认为，将拘留权和逮捕权赋予给承担诉讼职能的公安、检察机关，而犯罪嫌疑人、被告人没有实质的程序救济手段，缺乏必要的制约机制，这不利于法制的统一和人权的保障，故建议取消人民检察院的批捕权和公安机关的拘留权，由法官统一行使强制措施的审查权，且被告人有权要求法官对强制措施的合法性和公正性进行审查。②第二种观点认为，将逮捕批准决定权保持原状但对逮捕程序做较大的完善。可以批捕公开质证程序，使逮捕的决定必须经过犯罪嫌疑人及辩护人的公开质证方能决定其效力。③
我们认为上述两种观点都有合理与可行之处，它们分别代表了解决超期羁押问题的最终理想和中间过程，是我国刑事诉讼法程序改革的必经步骤和远期目标。但是就我国司法制度的现实而言，采取第一种观点需要对司法体制做较大的变动，时时时阻力可能较大；采取第二种观点需要巨大的增加我国的司法资源，投入更多的人力、物力、财力于审前的程序公平的判断上，这不符和我国以经济建设为中心的社会主义初级阶段的根本任务和我国的经济实力。因此，我们在继承两种学术观点的同时根据超期羁押产生的内外因两个方面，有针对性的提出解决超期羁押问题的思想。
首先，完善我国刑事诉讼法的立法建设，从外部环境上杜绝超期羁押现象的存在。为此，我们仿效空间几何中描述一个点的方法对超期羁押从时间、地点和人物三个层面加以控制以求达到解决超期羁押这一现象的目的。第一，从时间上，按照比例性的原则确定羁押的期限。在这一点上既可以参照我国刑法中关于诉讼时效的规定，也可以参照外国刑事诉讼法中的规定。例如，意大利刑事诉讼法第304条、俄罗斯联邦刑事诉讼法典第97条的规定等。④使预防性的羁押的总期限时间在任何情况下不得超过被指定之罪规定的最高刑期的2/3。这样可以根据不同的案件规定不同的羁押期限，一般的刑事案件的羁押期限可以规定的相对短些，重大复杂的案件则可以规定的长些。同时一旦达到最高的羁押期限，应当立即改变强制性措施，从而保证被羁押人的合法权利！我国最高人民法院于2000年9月28日颁布了《关于严格执行案件审理期限的若干规定》就具有一定的积极意义，但是其内容还有待完善。最高人民检察院和公安部也可以效仿这一规定颁布一些切实可行的司法规定从时间上对超期羁押行为加以限制。第二，从地点上，对不同诉讼阶段的羁押地点加以明确的法律限制。我们建议立法规定，将除逮捕以外的强制性羁押措施的实施地放在公安机关，而一旦犯罪嫌疑人被检察院或人民法院批准逮捕之后应当立即更换其羁押场所，使公安机关在逮捕后的侦查过程和对犯罪嫌疑人的羁押处在其他司法机关的控制之下，也就是使公安机关的羁押权与侦查权相分离，从而有效的防止羁押权的滥用，减少刑讯逼供

的发生，确保犯罪嫌疑人不受妨碍的行使其基本的防御权，有力的保证了当事人的基本人权。⑤第三，从人物上，建立对超期羁押的个人追究制度，使任何违反法定羁押期限的人都会受到经济的、行政的甚至于刑事的制裁。法国思想家孟德斯鸠曾写到“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”⑥因此，应当根据责任者的主观过错和超期羁押造成的客观后果追究其不同责任。被超期羁押者、其近亲属、律师和羁押地的专门负责人员都可以提出申诉，而检察机关提出违法通知书并负责检查对违法通知书的实际履行情况。责任者所在的单位的纪检检察部门也要进行调查并提出多方面的处理意见（经济、行政和刑事意见），并负责落实处理，同时向检察院的检察部门备案。从而，进一步完善检察机关的监督职能和防止公安机关内部的包庇现象的产生，更加有利于两个司法机关的密切合作。
其次，真正提高司法机关工作人员的个人职业素质，从主观上解决超期羁押现象的存在。为此，我们也要做好三个方面的工作：第一，严格司法准入制度。目前，全国进行的统一司法考试制度是解决司法机关进人不严的有效办法。这项制度一定要认真的长期坚持下去，不能有一丝一毫的懈怠和放松。第二，长期有效的在职培训。对现有的在职司法人员进行长期的、有效的、多渠道的、多层面的、大范围的培训工作，加大司法人员任职期间的考核力度，真正让知法、懂法、守法的人员来执法。从而，减少因办案人员个人的学术、思想和道德问题带来的人为性的超期羁押现象。第三，正确科学的司法理念。需要加大对现有司法人员的人生观、世界观、价值观和法治观的培养，真正的用全心全意为人民服务的思想武装自己的头脑，用“三个代表”的思想衡量自己的行动，健全科学而合理的司法理念并把它运用到实践工作中去。从而，保证整个司法诉讼程序的公平和正义。
最后，针对我国现存的大量超期羁押问题，我们应当坚定信心，鼓足勇气，相信在党和国家的逐步司法改革下，在广大人民的法律维权意识的不断增强下，我们通过各种手段和途径最终会在我国建立一个高效、健康、科学的司法诉讼体系！
综上所述，本文的基本结论是：对于超期羁押我国这一司法实践中存在的违法行为，我们应当从其产生的内因和外因两种因素加以分析。然后，提出切实符合我国在社会主义初级阶段基本国情的解决方法：针对外因，应当从羁押的时间、地点和个人责任上加以严格的约束和控制，从而在法律机制上解决超期羁押的问题；针对内因，应当从准入制度、在职培训和司法理念上加以教育和引导，从而在思想观念上解决超期羁押的问题。
总之，对于超期羁押问题的解决是一个长期的、必需的、不间断的过程；是需要国家、社会、司法机关和个人多方面努力的工作；对这个问题的解决也是社会主义法治现代化的重要标志！
[参考文献]
①《中华人民共和国刑事诉讼法》[M] 第124、126、127、128、156、196条
② 陈卫东、郝银钟 《被告人诉讼权利与程序救济论纲》[J] 《中外法学》 1999年3期 78页
③ 叶青、张少林 《法国预审制度的评析与启示》[J] 《华东政法学院学报》 2000年4期43页
④《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》[M] 第97条 北京：中国政法大学出版社，1999
⑤ 陈瑞华 《审前羁押的法律控制—比较法角度分析》[J] 北京：政法论坛， 2001年4期99~112页
⑥ 孟德斯鸠 《论法的精神》[M] 商务印书馆 1961年版 第154页
[作者简介] 孟波 山东德州人（1978~ ）现为兰州大学研究生院法律系硕士研生

教育部、财政部


教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见



2005年6月26日

教财〔2005〕11号

　　高校是我国开展科学研究的一支重要力量。近年来，随着高等教育事业的蓬勃发展，高校承担的科研项目和筹措的科研经费均呈现大幅增长趋势，科研经费已成为学校重要的资金来源之一。在科研经费的管理和使用过程中，绝大部分高校根据财政部、教育部等部门的要求，加强管理，合理使用，保证了科研项目的顺利实施。但从近年来审计、检查的情况看，也有少数高校对科研经费管理重视不够，或管理制度不够健全，或已有的管理制度执行不严格，致使学校在科研经费管理方面出现一些问题，影响了正常的科研工作。针对当前高校在科研经费管理方面存在的问题，为进一步加强高校科研经费管理，明确经济责任，提高资金使用效益，确保科研工作健康发展，现提出如下意见。

　　一、必须高度重视科研经费管理。加强科研经费管理，提高资金使用效益，是高校科技事业持续、健康发展的基本保证。各高校的党政主要领导，特别是作为学校法定代表人的校长必须高度重视此项工作，投入足够时间和精力，采取有效措施，切实加强科研经费管理，进一步提高科研经费的使用效益。分管财务、科研工作的校级领导必须对科研经费的管理和使用负责。

　　二、必须将科研经费纳入学校财务部门统一管理。高校取得的各类科研经费，不论其资金来源渠道，均为学校收入，必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算，并确保科研经费专款专用。

　　三、建立健全科研经费管理责任制。各高校要进一步明确学校科研、财务等部门及项目负责人在科研经费使用与管理中的职责和权限，建立健全科研经费管理责任制。学校科研部门负责科研项目管理和合同管理，并配合财务部门做好经费管理的有关工作；财务部门负责科研经费的财务管理和会计核算，指导项目负责人编制项目经费预算，审查项目决算，监督、指导项目负责人按照项目立项书或合同约定，以及有关财经法规在其权限范围内使用科研经费；项目负责人负责编制科研项目经费预算和决算，并按规定使用经费。项目负责人应自觉接受有关部门的监督检查，按有关规定及时办理科研项目结题及结账手续，并对科研经费使用的真实性、有效性承担经济与法律责任。科研部门、财务部门和项目负责人应各负其责，密切配合，做好科研经费管理工作。

　　四、不断完善校内科研经费管理制度。各高校要针对当前科研经费使用和管理中出现的问题，根据国家有关规定，结合学校实际情况不断完善校内科研经费管理制度。特别应针对当前横向科研经费使用和管理中存在的一些问题，建立和完善校内横向科研经费管理办法，切实加强横向科研经费的管理。横向科研经费的收支必须规范，经费的使用要依据科研活动的实际需要、符合有关法规制度的要求。在横向科研活动中，为个人牟取私利、损坏学校声誉或给学校造成经济损失的，必须追究有关责任人的责任。触犯法律的，要追究法律责任。

　　五、加强对项目管理费、人员经费、业务费等支出的管理。项目管理费、人员经费、业务费等支出是科研经费支出的合理组成部分，各高校应通过逐步建立和完善全额成本核算制度，确定项目管理费、人员经费、业务费等支出的合理水平。其中，项目管理费可根据项目管理办法或项目合同规定的比例由学校安排使用；项目管理办法或项目合同没有明确规定的，由学校制定管理办法予以规范，但目前项目管理费提取比例最高不得超过项目经费总额的10%。提取的项目管理费必须纳入学校预算统筹使用。人员经费、业务费等其他各项支出，各高校应根据科研项目管理办法或项目合同的要求据实列支，不得预提。

　　六、建立研究生助研津贴制度。研究生是高校科研活动的重要生力军。在科研活动中培养和提高研究生的科研能力，是我国培养高层次人才的有效方式，也是高校提高研究生培养质量的成功经验和重要任务。各高校一方面要充分发挥研究生在学校科研工作中的作用，另一方面应紧密结合研究生培养机制改革，并根据科研项目管理办法或项目合同的要求，对参加课题研究的研究生，在课题经费支出中据实安排研究生劳务费用支出，作为研究生助研津贴。

　　各高校要重视和规范研究生助研津贴的管理工作。日常核算时要保证助研津贴在科研经费中的支出，并采取直接转入研究生个人银行卡等措施，确保助研津贴按时足额发给研究生。

　　七、加强科研经费转拨管理。各高校必须严格规范科研经费转拨行为。所有转拨的科研经费，必须由学校科研部门和财务部门共同审批。申请转拨经费的项目负责人应向学校科研、财务部门提供科研项目批复、项目合同和其他必要的资料，否则不予批准。项目负责人不得借协作科研之名，将科研经费挪作它用，或转入与项目负责人有直接经济利益关系的关联单位。违反规定者，一经发现，必须严肃处理。

　　经费转拨业务必须由学校财务部门统一办理。财务部门依据经费转拨批件、项目合同、协作单位的合法有效财务凭据办理转拨手续，不得将款项转入非协作单位或个人的银行账户。财务部门设立外拨经费支出科目核算科研经费的转拨业务。

　　八、加强科研项目结余经费管理。目前，高校科研项目结余经费管理方面存在的主要问题是结题不结账。各高校应根据学校实际，制定校内科研经费结账管理办法，明确课题结账时间和结余经费的用途。科研项目结束或通过验收后，学校科研管理部门应及时通知财务部门已结题课题的有关信息。原则上，项目负责人应在六个月内根据学校制定的科研经费结账管理办法办理结账手续。对无正当理由逾期不办结账手续的科研项目，学校有权按照校内管理办法予以结账。

　　九、规范固定资产和无形资产管理。除项目管理办法或项目合同另有规定外，凡使用科研经费购置的固定资产，均属于学校的国有资产，必须纳入学校资产统一管理。各高校要加强对科研成果的管理和保护，除项目管理办法或项目合同另有规定外，科研成果推广应用、转化转让应由学校按照《中华人民共和国促进成果转化法》和《高等学校知识产权保护管理规定》执行。

　　十、加强科研合同管理。科研合同是高校和资金提供方权利义务的法律约定，各高校要制定相应管理办法，设立专门岗位，管理科研合同。必须建立科研合同的审查制度和授权签字制度，未通过审查的科研合同，项目负责人不得承接科研项目。审批通过的科研合同，必须由学校法定代表人或其授权委托人代表学校签订，未经授权的单位和个人一律无权代表学校签署科研合同。

　　十一、逐步建立科研经费绩效考核制度。各高校要逐步建立科研经费使用的绩效考核制度，完善科研项目的绩效考评机制，对科研项目所取得的社会效益与经济效益进行考核和评价，提高项目管理水平和资金使用效益。

　　十二、必须加强科研经费的监督检查工作。各高校要加强对科研经费的监督和检查，根据财政部制定的有关内部会计控制规范，建立健全科研经费使用和管理的监督约束机制，对科研项目负责人使用科研经费实施有效监督，做到手续完备，账目清楚，核算准确，监督有力，确保科研项目资金安全并合理使用。要采取有效措施，防止弄虚作假、截留、挪用、挤占科研经费等违反财经纪律的行为。对科研经费使用中的违规行为，应追究有关人员的责任。

　　各高校要自觉接受并积极配合财政部、教育部、审计署等有关部门和科研经费提供方或其委托的社会中介机构，依据国家有关法规和科研合同对科研经费的管理和使用情况进行的检查监督。对检查中发现的问题，应及时纠正。对弄虚作假、截留、挪用、挤占项目经费等违反财经纪律的行为，应按照有关规定对相关人员给予处罚。